2019年下半年，珠海新增實施三舊改造用地277.18公頃，完成三舊改造用地175.66公頃。圖為即將改造的聯(lián)安村。南方日報記者 錢文攀 攝
雖說已確定舊改主體，但一天不動工，李叔的心還是懸著，天天盼望著泥頭車的入場。
作為老聯(lián)安村村民，20年前，他見證了聯(lián)安村被納入珠海市主城區(qū)首批26個啟動城中村改造的名單，也參與了不同開發(fā)商代表主持的村民會議，但由于利益協(xié)調、政策配套等多方面因素影響，舊改始終未啟動�！叭缃耠m說簽約率過九成，但遇上疫情，會不會再拖個一年半載？”
珠海城市更新戰(zhàn)打響已久，近幾年，越來越多的城市更新辦公室在舊村莊舊城鎮(zhèn)中“冒出”，三舊改造工作被按下了“快進鍵”。筆者梳理過去十年三舊改造的進程，并與廣深莞佛等城市相比發(fā)現(xiàn)，珠海城市更新整體推進力度相對較弱。
隨著城市不斷發(fā)展，珠海城市更新迎來全新局面，既有新的內涵，也遇到了新的挑戰(zhàn)。這個夏天，疫情之下為城市更新帶來了哪些思考？未來城市更新如何走出“爛尾怪圈”？城市更新建設如何為產城發(fā)展釋放新的活力？這些都是城市建設者需要面對的課題。
一場“硬仗”人口增長之快與舊改進程之慢
街頭車水馬龍，建筑工地上工程車轟鳴，高樓大廈里又有了人氣……疫情來襲數(shù)月后，珠海的“暫停鍵”切換成了“播放鍵”。
頗受開發(fā)商關注的城市建設重點領域——城市更新，在復工復產的大潮中拉開帷幕：4月15日，媒體發(fā)布公告稱，吉大水灣頭村以82.14%同意率，表決通過舊村改造更新意愿，涉及更新范圍24338.98㎡；4月24日，奧園城市更新集團發(fā)布消息稱，中國奧園正式成為珠海聯(lián)安舊村改造項目實施主體；4月30日上午，隨著打樁機隆隆啟動，珠海高新區(qū)銀溪雅苑（銀坑安置項目）正式開工，銀坑新村舊改項目快速推進。
然而，市場的再度活躍并未改變舊改困局。珠海推進城市更新，仍面臨著配套政策不完善、歷史遺留問題嚴重、整體推進力度不足等挑戰(zhàn)。
以爛尾樓的改造為例，據不完全統(tǒng)計，珠海市目前仍有爛尾樓項目逾50個：家喻戶曉的巨人大廈在寸土寸金的新香洲片區(qū)“爛”了26年之久；情侶路上，被本地人戲稱“三炷香”的三海大廈，依舊無人問津；還有被稱為珠海最早“爛尾樓”的香洲商業(yè)城，雖不時傳來消息，但仍未見實際變化。一個個規(guī)模頗大的項目體，消耗著城市的空間資源，等待著重生。
“這些爛尾樓嚴重影響土地合理利用和城市形象�！币晃粯I(yè)內人士告訴筆者，爛尾樓項目往往牽涉各種利益問題，易引發(fā)群體性事件，形成突出的社會治安隱患。除此之外，還影響了珠海的生活空間及文化意象的塑造，不利于提振經濟。
一邊是“三舊”所帶來的“存量”問題日益突出，另一邊是城市空間的“增量”警報持續(xù)拉響。
據《2019年廣東省國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2019年末，珠海常住人口比上年末增加13.26萬，增幅7%，居全省之首。至此，珠海常住人口突破200萬，達202.37萬人。
戴德梁行2019年發(fā)布的《粵港澳大灣區(qū)城市更新進化論》報告稱，10萬億級的經濟總量讓粵港澳大灣區(qū)成為海內外投資者爭相關注的熱土，這其中，5個城市的土地開發(fā)強度已超過30%的國際警戒線，包括深圳、東莞、中山、佛山和面積不足2000平方公里的珠海。
業(yè)內人士普遍認為，隨著粵港澳大灣區(qū)經濟新舊動能轉換、產業(yè)結構升級轉型發(fā)展，物業(yè)載體的承載能力亟須跟上腳步，城市更新無疑是盤活存量資產、釋放優(yōu)質土地資源，促進經濟可持續(xù)發(fā)展的最佳方案。
對珠海而言，打響一場以激活“土地存量”換取“發(fā)展增量”的攻堅戰(zhàn)，力促城市更新加快發(fā)展，勢在必行。
困境突圍亟待探索“府院聯(lián)動”機制
如果說政策是推進城市更新的基石，過去幾年，珠海一直致力于如何把基石墊得更牢固。
珠海市自然資源局相關負責人介紹，自2012年頒布“舊改”政策，2016年進行系統(tǒng)修改，珠海逐步探索建立動態(tài)、可持續(xù)發(fā)展的城市更新機制，組織編制了相應專項規(guī)劃、中長期計劃和年度計劃。
目前珠海已研究構建形成“一二三+N”政策框架體系——即以《珠海經濟特區(qū)城市更新管理辦法》為總綱，以申報審批程序規(guī)定和地價計收辦法為配套文件，在城中舊村、舊工業(yè)、舊城鎮(zhèn)（老舊小區(qū)）三大方面出臺分類指導文件及操作細則、辦法、技術輔助文件等。
事實上，近幾年珠海政策落地的效果明顯。戴德梁行統(tǒng)計數(shù)據顯示，2017年及2018年，珠海完成城市更新改造面積超過2014-2016年三年的總和。珠海市自然資源局數(shù)據則顯示，2019年下半年，全市新增實施“三舊”改造用地277.18公頃，完成三舊改造用地175.66公頃，較上半年分別增長54%、70%。
但是，除宏觀的政策指引，要突圍“爛尾困境”，提升三舊改造效率，珠海仍有不少微觀問題需要克服。
“過去在解決爛尾樓問題上，相關部門往往寄希望于搭建招商引資平臺，通過吸引有實力的外部企業(yè)，以向困境企業(yè)融資的方式，化解項目所面臨的困境。”一位多年負責破產清算類案件的律師指出，這種方式下，項目原資產及債權債務不明的巨大不確定性，讓投資者望而卻步。
如何把過去側重行政手段轉變?yōu)樾姓c司法手段并用，促進政府部門與法院合作，建立“府院聯(lián)動”機制，即借力司法重整程序與地方政府權力，有效解決爛尾樓項目重新啟動所面臨的手續(xù)、政策及維穩(wěn)問題，珠海仍需探索。
建立長效機制平衡各方利益、提高與村民的溝通效率、有效解決企業(yè)融資問題……一系列長期存在的問題讓不少開發(fā)商“頭疼”。
新近公布2019年業(yè)績的中國奧園集團股份有限公司，已擁有逾30個不同階段的城市更新項目，其中十多個項目在珠海�！俺鞘懈率巧鐣鞣嚼娴钠胶�，是多方努力的結果，不管是村民、開發(fā)企業(yè)還是政府，都需為此做出改變和協(xié)商，平衡配置，實現(xiàn)各方受益�！敝楹W園相關負責人在接受記者采訪時表示。
更新趨勢為高新技術產業(yè)騰出發(fā)展空間
在珠海北部，有這樣一片特殊的創(chuàng)新產業(yè)園區(qū)：時尚的咖啡品牌，年輕的裝潢布置，還有現(xiàn)代化的建筑風格……這就是高新區(qū)利用舊廠區(qū)改造而成的創(chuàng)新產業(yè)載體港灣一號。
截至2019年底，這里已引入企業(yè)121家，包括360企業(yè)安全華南總部基地、小米通訊、中德人工智能研究院、嶺南大數(shù)據研究院、泰芯半導體、英集芯半導體等，這些企業(yè)成了該類園區(qū)的標桿。
在新一輪的區(qū)域競合中，珠海的出路在于創(chuàng)新，而創(chuàng)新的關鍵又在于高新技術企業(yè)的發(fā)展壯大。過去數(shù)年，珠海推進城市更新，也越發(fā)重視為高新技術產業(yè)騰出空間。
助推“工改工”“工改產”是一個明顯的“進化趨勢”。為促進產業(yè)集聚，使產業(yè)空間真正服務于產業(yè)發(fā)展，珠海近年不斷為“工改工”“工改產”政策加碼。
《珠海市城市更新專項規(guī)劃（2014-2020年）》統(tǒng)計數(shù)據顯示，珠海目前納入改造規(guī)劃的舊工業(yè)用地規(guī)模為1314萬平方米，其中331.21萬平方米已開始實施改造，125.82萬平方米已完成改造。
珠海市自然資源局相關負責人稱，近些年來，珠海相繼出臺了一系列扶持“工改工”“工改產”的措施，在更新準入、容積率管控、地價以及土地功能配比等方面都給予了相應傾斜和扶持。
如舊廠房拆建更新，不受1萬平方米用地規(guī)模準入的限制，容積率普遍可調增至4.0，并能給予最高20%的商業(yè)配比；如地價方面，“工改工”類，實施改建、臨時改變建筑使用功能的，地價不計收；“工改產”“工改公共”類，實施改建、臨時改變建筑使用功能的，地價不計收等。
“從2019年項目推進情況看，成績不俗。去年，珠海已批復實施新型產業(yè)用房建設量達3.29萬平方米。”珠海市自然資源局相關負責人稱，僅2019年通過城市更新實施了9個“工改工”“工改產”項目，涉及總用地面積17.62萬平方米。
“顯然，舊廠房改造已成為珠海盤活閑置土地資源的一個重要途徑�！敝楹Ｊ凶匀毁Y源局相關負責人指出。
值得一提的是，為吸引各類創(chuàng)新人才，珠海還通過城市更新配建人才住房和公租房，解決人才引進落腳問題。僅2019年，珠海就通過舊改配建落實了2.90萬平方米人才住房和公租房，其中1.70萬平方米人才住房全部用于安置優(yōu)特和解決高新企業(yè)員工住宿問題。
■路徑
珠海市規(guī)劃設計研究院總規(guī)劃師楊崢屏：
城市有機更新
城鎮(zhèn)低效用地開發(fā)
“雙輪驅動”
從統(tǒng)籌疫情防控與經濟社會發(fā)展的角度出發(fā)，珠海城市更新需要思考什么？
“雖有不足，但過去數(shù)年，珠海三舊改造取得了一定成效，這毋庸置疑�！敝楹Ｊ幸�(guī)劃設計研究院總規(guī)劃師楊崢屏介紹，珠海早于2000年就開始了26條城中舊村的改造，2010年啟動首個舊工業(yè)用地改造，至今在改善中心城區(qū)人居環(huán)境，打造現(xiàn)代服務業(yè)平臺方面有不少代表性作品，如玻璃纖維廠舊址改造成中海富華里，成為了最繁華的商業(yè)中心之一；如過去山場舊村改造的五洲花城，成為了宜居社區(qū)的代表。
然而，當下隨著粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略的深入實施，珠海城市定位、城市區(qū)位迎來了歷史性改變，產業(yè)、人才、投資加速集聚，對珠海高品質的產業(yè)空間，高質量的人居環(huán)境提出了更高要求。
新一輪的城市更新，深層次問題開始浮現(xiàn)，如城市更新前期工作推進難，缺乏配套政策與實施機制，導致更新改造項目推進緩慢等。
“本次疫情，更使人們對安全的人居環(huán)境提出了新要求。以此為導向，加強城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治和公共衛(wèi)生體系建設，成為大多數(shù)城市的重要命題，這與城市更新的內涵不謀而合。接下來，珠海城市更新實踐更應注重質與量的升級�！睏顛樒林赋�。
她認為，下一步，珠海城市更新應從過去著重三舊改造，轉向城市有機更新與低效用地再開發(fā)并舉，以釋放城市存量空間，改善人居環(huán)境為目標，為現(xiàn)代化產業(yè)要素的流入提供空間保障。
目前，楊崢屏與其團隊正在協(xié)助相關部門進行調研，加快編制低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃，以國土空間規(guī)劃的全新視角對城鎮(zhèn)低效用地進行審視，探索優(yōu)化土地資源要素供給，提升存量土地集約節(jié)約利用水平，統(tǒng)一規(guī)劃、連片開發(fā)的新模式。
“相信城市有機更新和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)齊頭并進，發(fā)揮土地級差收益，在優(yōu)化土地結構布局的同時，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境、完善公共基礎設施配套，保護歷史文化街區(qū)和建筑，優(yōu)化產業(yè)結構，將成為珠海下一步繼續(xù)打響‘存量’土地戰(zhàn)的戰(zhàn)略綱領�！睏顛樒琳f。
來源：東莞日報
編輯：wangdc
